党的二十大报告指出：“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。保障进城落户农民合法土地权益,鼓励依法自愿有偿转让”。这一重要论述是对党的十八届三中全会关于“赋予农民更多财产权利”精神的拓展、深化和延续，充分体现了不忘初心、牢记强农惠农富农使命的责任担当，为新时代农村土地制度改革指明了新方向、作出了新部署、提供了新遵循。土地制度是一个国家基础性、根本性、全局性的制度，是构成生产关系和一切经济关系的重要基础。新中国成立以来，土地制度改革一次又一次解放了农村生产力，不断充实和巩固农业产业基础，推动农村经济稳步上升，朝向共同富裕的目标迈进。在全面建设社会主义现代化国家新征程中，应坚持城乡融合发展的基本方略，继续深化农村土地制度改革，加强改革顶层设计和总体规划，以保护农民土地财产权利为核心，切实保障并赋予农民更加充分的土地财产权益。

　　一、“赋予农民更加充分的财产权益”的政策意蕴

　　以“始终坚持人民至上”为价值追求。农村土地制度改革关乎城镇化、农业现代化进程，要始终把维护好、实现好、发展好农民权益作为出发点和落脚点。与我国4亿多中等收入群体相比，农民群体是中国式现代化进程中亟需重中之重给予关注的低收入群体。拓宽财产性收入渠道，增加土地财产收益是挖掘农民增收潜力的重要渠道。深化农村土地制度改革，要切实尊重农民自身意愿，切实保护农民土地权益，通过民主协商化解改革中的矛盾和问题，使改革成果惠及广大农民，得到群众支持。

　　改革导向由注重“财产权利”转为注重“财产权益”。权利是法律赋予权利主体作为和不作为的许可、认定及保障，而权益是公民受法律保护的权利和利益。这两个词语虽仅有一字之差，但其涵义却有所不同，主要表现在以下方面：一是权利是法律规定的实现权益的途径，权益是法律调整的出发点和目的；二是权利侧重主动的行使方面，权益侧重被动的收益方面；三是权利包括法定权利和非法定权利两种，权益则更趋向等同于法定权利。由此延伸比较而言，赋予农民“财产权益”比赋予“财产权利”更加符合当前党和国家事业所处的历史方位、发展阶段，更能突出增强农民获得感的农村土地制度改革导向。

　　目标指向由努力实现“更多”转为做到“更加充分”。“多”字的本义是数量大，与“少、寡”相对；“充分”则强调达到最大限度或最大程度，侧重表示足够。据此理解，“更多”只要求赋予农民的财产权利在数量上较以往有所增加，而“更加充分”意味着赋予农民的财产权益要在数量、类别、范围、质量等多个维度上不断趋近“饱和”状态。可见，在新的伟大征程上，党中央对深化农村土地制度改革的目标任务提出了更高要求。

　　二、农村土地制度改革的十年成效

　　回溯既往，党的十八大以来我国农村土地制度改革的深度和广度虽比历史上其他时期更为纷繁复杂，但改革取得了显著成效。

　　夯实了农村产权制度根基。农村承包地、宅基地“三权”分置改革，是农村的重大改革、重大政策，对于激发农村资源要素活力，促进城乡要素自由流动意义重大。按照归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的产权制度要求，中央部署开展了农村土地集体所有权、农户承包经营权以及“房地一体”宅基地确权登记颁证，向农民“确实权、颁铁证”，夯实了农村产权制度根基。目前，我国已完成承包地确权登记颁证，将15亿亩承包地确权给2亿农户，完成农村集体资产清产核资，确认集体成员9亿人，让农民吃上长效“定心丸”。

　　助力了全面决战决胜脱贫攻坚。在产业扶持方面，通过成立农村土地合作社、培育农业龙头企业，促进了农地经营权的合理流转和适度规模经营，发挥了龙头企业、合作社带贫益贫效应。在多元就业方面，农村土地流转为劳动力转移创造了条件，部分贫困农民可从土地束缚中分离出来，向非农产业转移和城镇聚集，进而增加财产性收入和工资性收入。在易地扶贫搬迁方面，创新运用“增减挂钩”政策，不仅解决了搬迁的资金来源问题，还改善了搬迁户的居住环境。在资产收益方面，农民合作社和其他经营主体通过土地托管或土地经营权入股带动贫困户增收，贫困户通过承包地抵押担保获取一定的经营性资产。

　　提高了农村土地市场配置效率。在耕地要素市场化配置方面，农村土地制度改革促进了耕地要素流转规模不断扩大、经营主体日益多元化、形式逐渐多样化以及市场服务机构持续增加。2014-2020年，全国耕地流转面积从4.03亿亩增至5.55亿亩，增幅达37.72%。2020年，全国耕地以出租（转包）、入股和其他形式流转的土地占比分别为89.25%、5.50%和5.25%，乡镇土地流转服务中心达22308个。在村集体建设用地要素市场化配置方面，采用区片综合地价普遍提高了土地征收的补偿标准，探索多元化流转模式和规制推动了集体经营性建设用地入市，通过“退出”与“抵押贷款”双管齐下盘活了宅基地和房屋财产。

　　助推了乡村振兴工作有效开展。在产业兴旺方面，通过放活农地经营权和统筹农村建设用地要素，保障了乡村振兴的二、三产业（如农产品加工、休闲旅游、民俗文化等）用地需求。在生态宜居方面，闲置宅基地复垦改善了乡村居住和生态环境，农地流转、农田整治提升了乡村景观特色与生活环境。在乡风文明方面，农村土地制度改革改变了传统农耕思想与文化理念，提升了乡村道德规范。在治理有效方面，通过农村土地确权登记颁证明确相应权利、责任和利益，减少了土地纠纷和违法用地现象，有效增强了农村基层组织凝聚力、战斗力。在生活富裕方面，坚持将农民分享更多增值收益作为基本出发点，完善、创新了增值利益分享机制和模式。

　　三、未来落实农民土地财产权益的改革进路

　　完善农村征地补偿制度，合理提高失地农民补偿收入。农村土地征收直接关系农民的切身利益。一是严格界定公益性和经营性用地，缩小征地范围，规范征地程序，防止随意、盲目侵占农民土地利益。二是根据经济社会发展水平和物价变动情况，科学合理地调整、提高征地补偿标准，并适时将其补偿依据由农业产值转变为土地市场价格。三是优化征地补偿方式，为农民留足发展用地，鼓励引导村集体和农民以股份合作的方式参与项目开发和服务配套，为失地农民开辟长期稳定的收入来源。四是解决好失地农民后续生活安置问题，拿出部分土地出让收益建立社会保障基金，使失地农民在就业、住房、养老、教育、医疗等方面享有与市民均等化的社会保障。

　　探索集体经营性建设用地入市，使农民公平分享土地增值收益。建立健全城乡统一的建设用地市场体系，在符合土地利用总体规划、严格用途管制以及建设用地总量管控等前提下，允许农村集体经营性建设用地以出让、转让、出租、折价入股等方式流转，与国有土地同等入市、同权同价，让农民以土地作为资本直接参与工业化和城镇化建设，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，保障农民得到更多土地增值收益。

　　积极推进农村“两权”抵押贷款，盘活农村“沉睡”土地资源。作为农民重要的财产权利，土地承包经营权、宅基地使用权等兼具排他性、可分割性和一定的可转让性。土地产权不仅理论上可作为与金融机构进行贷款交易的标的，而且经验数据也证实其融资条件已初步具备。扩大土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款试点，有利于破解农民“融资难”问题和助推土地由保障功能向资产功能转化，具体可分别选择农村土地规模化程度高的地区和进城落户农民进行先行先试。为防范违约风险和抵押债权的变现风险，农村金融机构可采用“机构或资金担保+土地承包经营权或宅基地使用权抵押”模式，着重支持农业龙头企业和农村专业合作组织等组建（设立）农业担保公司（基金），开展第三方反担保中介服务。

　　健全城乡建设用地“增减挂钩”收益分配机制，释放宅基地用益物权效能。推进农村宅基地专项清理整治、旧村改造和开展城乡建设用地“增减挂钩”是一举多得的重大土地政策措施，在耕地不减少、集体建设用地总量不增加的前提下，可实现满足城市建设用地需求、改变乡村环境面貌以及增加农民土地财产收益等多重目的。目前，法律和政策尚未明确规定农民对宅基地整理节约出的建设用地是否享有收益权，以致现实中确实有相当一部分农民的宅基地权益得不到保障。因此，必须进一步健全城乡建设用地“增减挂钩”利益分配机制，明确土地增值收益由村集体成员共享，主要用于补偿拆迁户的房屋损失、宅基地损失以及安置社区的基础设施配套建设，使农民宅基地用益物权在新形势下得以实现并发挥作用。

　　健全农村产权交易市场体系，稳步提升农民财产性收益。确权和赋权的目的是活权，让沉睡的资产动起来，让农村产权活起来，实现其应有价值。这就要求建立规范运行的农村产权流转交易市场体系。尽管不少地区建立了农村产权流转交易市场，但总体还处于起步阶段，部分地区交易入场比例很低，抵押担保融资等还不顺畅。下一步，要加快建立符合农业农村特点的产权交易市场体系，改善配套服务，丰富交易品种，规范和引导农村产权交易流转，让农民更加信赖市场、市场更好服务农民。

　　建立“三权”自愿有偿退出机制，保障进城落户农民财产权益。土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权是法律赋予农民的合法财产权利。允许农民带着土地财产权进城落户是保护农民利益、促进城镇化健康发展以及维护社会稳定的现实需要。现阶段，农民进城定居是否放弃承包的耕地、草地、林地和宅基地，必须完全尊重其本人意愿，不得以退出承包地和宅基地作为农民进城落户的条件，不得强制或变相强制收回。同时，赋予在城镇稳定就业生活的农民对承包地、宅基地等有更大的自主处置权，并引导其在依法自愿有偿的原则下转让土地财产权以获取相应财产权益、实现土地资产价值。

　　作者：郭君平 李芸，中国农业科学院农业经济与发展研究所