作者：王恒

　　北京第二道绿化隔离地区（以下简称“二绿地区”）是落实城市总规、遏制建成区无序蔓延、构建市域生态格局的战略载体，兼具生态缓冲、生物连通、雨洪调蓄、城乡融合等多重功能。从近年实践看，二绿地区仍面临减量腾退与生态修复衔接不畅、系统治理不足、人居环境滞后、实施模式创新不够等深层制约。全域土地综合整治立足山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，统筹用地整理、生态修复、耕地保护、乡村提质，有助于推动二绿地区规划蓝图落地为实景图，对打造首都生态屏障、建设和谐宜居之都具有重要意义。

　　二绿地区总面积约910平方公里，横跨11个行政区，是典型的城乡交错带和空间治理复杂区域。二绿规划本质上是一场全域空间资源的重构与提质，核心在于通过建设用地减量、生态空间扩容、格局优化，塑造“一环六廊百园”生态格局。这一目标与全域土地综合整治的制度逻辑高度契合，二者协同具备坚实的政策基础。

　　一是战略目标同向。二绿规划核心任务是建设用地减量、绿色空间提质、城乡融合发展，到2035年绿色开敞空间占比提升至70%—80%。北京市《关于学习运用“千万工程”经验深入开展全域土地综合整治工作的实施意见（试行）》（京规自发〔2025〕243号）明确，全域整治坚守“耕地保护、生态优先、节约集约”三大原则，统筹农用地整理、建设用地盘活、生态保护修复、乡村人居提升，实现建设用地总量不增加、耕地数量质量有保障、生态空间底线不突破。二者共同锚定首都减量发展、生态优先、城乡共融的战略目标。

　　二是空间治理互补。二绿地区长期存在建设用地零散插花、生态廊道断点堵点、农林水系空间割裂、三生空间混杂等结构性矛盾。传统点状绿化、单项拆违模式缺乏全域统筹，治理效果碎片化、资源投入重复化。全域整治以乡镇或片区为单元整体谋划，通过权属调整、用地归并、生态修复、基础设施配套一体化推进，能够从根源上破解空间破碎、多头治理难题，支撑二绿地区空间格局连片成型。

　　三是政策路径协同。 二绿地区兼具生态防护、粮食保供、市民游憩、乡村发展多重功能，对政策工具的系统性要求很高。全域整治的制度优势在于其集成性，通过农用地整治优化耕林布局，通过建设用地腾挪保障郊野公园和配套用地，通过生态修复贯通河湖水系，通过存量空间盘活发展绿色产业，恰好能够补齐二绿规划落地中资源统筹不足、资金平衡困难、群众安置复杂等路径短板。

　　立足二绿规划要求和实施难点，建议将全域整治作为抓手和实施平台，推动有条件的地区实现整治工作与二绿规划实施深度融合，构建“一张蓝图统筹、三大工程赋能、机制创新保障”的系统化路径。

　　（一）强化全域统筹，推动整治方案与二绿规划深度融合。二绿规划落地的首要难题在于“散”—空间散、项目散、资金散、治理散。破解困局，关键在于建立全域统筹的实施载体，将分散的政策、项目、资源在统一平台上系统集成，从“项目导向”转向“空间导向”。

　　坚持“多规合一、全域统筹”，将全域整治实施方案作为落实二绿区级减量提质规划的核心载体。有条件的地区可以二绿覆盖乡镇或重点廊道片区为基本单元，统筹编制“全域整治+二绿实施”一体化方案，作为二绿片区控规、郊野公园建设的前置支撑和实施工具，全面覆盖生态廊道、低效用地、乡村聚落、河湖湿地等重点区域。依托全域整治空间布局优化政策，对生态廊道内碎片化耕地实施等量异地补划，增设农林生态缓冲带，修复小微湿地水系，完善雨洪调蓄、生态防护功能，实现空间资源的最优配置。

　　（二）聚焦三大整治工程，系统破解空间治理核心难题。全域整治的核心功能在于“空间整理”，通过农用地整理、建设用地整理、生态修复三大工程协同推进，实现空间结构优化。

　　以建设用地整理为引擎，腾退释放非建设空间资源。 按照“分类处置、统筹优化”思路推进：一是分类推进低效用地腾退。对生态廊道核心区、公园建设范围内的低效集体产业用地、废弃工矿用地、违法建设等实施整体腾退，腾退空间优先复绿建设郊野公园和生态林地，适宜地块复耕建设高标准农田，坑塘洼地改造为生态湿地。二是优化保留用地布局。对保留的村庄建设用地和集体经营性建设用地，通过整治优化布局、整合指标，充分利用“支持将预留城乡建设用地指标向全域整治项目倾斜”的政策，集中投放到规划发展节点，打造绿色产业平台，以产业落地获得长期稳定收益，破解资金不足难题。三是同步推进人居环境整治。盘活乡村闲置资源，补齐基础设施和公共服务短板，推动二绿地区城乡融合。

　　以农用地整理为基础，统筹耕地保护与生态空间整合。 农用地整理是全域整治的首要任务，也是二绿地区统筹耕地保护与生态建设的核心抓手。一是推进耕地集中连片提质改造。利用“支持林耕置换、空间布局优化和永久基本农田调整”政策，对二绿地区布局零散、质量较低的耕地和林地进行整合，通过“小块并大块”，促进大林大田格局形成。二是探索“农田+生态”复合利用模式。打造 “田林交织”的复合生态农业空间。有条件的地区，可利用“正面清单政策”发展景观农业、休闲农业，延伸耕地的生态服务和休闲服务功能，实现多元价值提升。

　　以生态修复为支撑，构建连片生态屏障。将生态修复理念贯穿二绿规划实施全过程。重点推进三方面工作：一是连通碎片化生态空间。整合腾退复垦土地与现有生态斑块，打通生态廊道，将孤立的林地、草地、湿地、河流连接成网。二是开展受损生态空间综合治理。对废弃坑塘、沙化土地、退化林地、污染土地进行系统修复。三是夯实生态产品价值实现基础。探索发展生态碳汇、生态旅游、森林康养等产业，形成生态修复—产业发展—收益反哺的良性循环。

　　（三）创新要素机制，构建闭环保障体系。二绿规划实施的深层制约在于“钱从哪来、地怎么调、人如何安”。全域整治的制度价值，在于打通政策、资金、权益之间的壁垒，形成“整治—提质—增效—反哺”的闭环。北京应立足自身资源禀赋和政策优势，走出一条具有首都特色的要素统筹路径。一是审批协同。依托北京市“多规合一”平台，建立规划自然资源、园林绿化、农业农村、水务、属地乡镇联动审批机制，将全域整治方案作为二绿片区各类项目的“总开关”，实现一体化审批、同步落地。二是资金统筹。构建“财政统筹+政策衔接+集体入市+生态补偿+社会资本”五位一体多元投入体系。统筹整合园林绿化、农业农村、水务、城乡结合部建设等专项资金；衔接减量提质行动政策工具；用好集体经营性建设用地入市试点政策，增值收益反哺生态建设和民生改善；完善市级生态补偿机制，建立与生态质量挂钩的差异化补偿；探索ROD 模式，鼓励社会资本参与郊野公园提质和绿色产业培育，实现生态产品价值转化和资金自平衡。三是保障权益。充分发挥北京农村产权制度改革基础好的优势，以村集体经济组织为主体，规范集体土地流转和收益分配，完善村民安置、就业、社保配套，设置生态管护、公园运维等公益性岗位，让农民在二绿建设中有实实在在的获得感。

　　二绿规划实施绝非简单的“种树增绿”，而是首都超大城市空间格局优化和治理方式变革的系统性工程。全域土地综合整治不仅是空间重构的技术手段，更是要素聚合的政策平台、治理创新的试验场，可为二绿规划实施提供制度工具。建议在二绿地区优先部署一批全域整治试点，以点带面、梯次推进，通过整治赋能同步实现生态屏障筑牢、耕地保护提质、城乡民生改善的多重目标，为人与自然和谐共生提供首都样板。

　　（作者系北京土地学会理事）