樊杰

　　10月12日，在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会上，国家主席习近平宣布：“中国正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园，保护面积达23万平方公里，涵盖近30%的陆域国家重点保护野生动植物种类。”在联合国首次以生态文明为主题的全球性会议上，国家主席习近平宣布设立国家公园，意味着国家公园已经成为我国生态文明建设中具有世界影响的事件，能够为全球生物多样性保护贡献中国力量。

　　首批5个国家公园意义重大

　　尽管首批国家公园为数不多，但意义重大。一方面彰显了我国新发展理念。5个国家公园中，大熊猫、东北虎豹、三江源等3个国家公园拥有世界知名的保护物种，在突出生物多样性保护的同时，向世界表明我国今后的发展要更加尊重自然、顺应自然和保护自然，这已经成为中华民族高质量发展的重要理念，也是我国现代化目标的组成部分。另一方面足以体现我国自然生态保护类型的多样。三江源国家公园主要保护“中华水塔”；大熊猫、东北虎豹国家公园主要保护珍贵、濒危野生动物；海南热带雨林、武夷山国家公园则主要保护热带、亚热带重要森林生态系统。

　　设立国家公园已有悠久的历史。1872年，美国建立了世界上第一个国家公园——黄石国家公园。经过100多年的发展，截至目前，全球已有200多个国家和地区建成5200多个国家公园。

　　尽管各个国家在公园建设模式、管理体制等方面存在差异，但全球对设立国家公园，给人类留下一块净土、让自然保持美丽容颜方面是有共识的。

　　目前看，国家公园已成为国民亲近自然、开展科普教育、游憩休闲等活动的重要空间载体。国家公园也往往成为各国统筹生态保护和发展、建设美丽国土最亮丽的名片。

　　我国国家公园建设是改革之举

　　尽管我国国家公园建设起步晚，但从其提出伊始就成为我国生态文明建设和美丽中国建设的重要内容，更是生态文明体制改革的一项重大政治任务。

　　2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制”。此后，我国陆续推出了10个国家公园体制改革试点，分别是三江源、大熊猫、东北虎豹、祁连山、云南香格里拉普达措、湖北神农架、浙江钱江源、湖南南山、福建武夷山、长城国家公园。仅从保护和开发两个维度看，我国国家公园试点类型存在很大的差异性。一些试点的国家公园已进行了高强度的开发，是国家级风景名胜区，如长城国家公园；一些则人烟稀少，自然保护重要性突出，如三江源国家公园。这种差异表明当时设立国家公园的理念并不十分清晰，还处于探索的阶段。

　　2017年，《建立国家公园体制总体方案》印发，提出着力解决自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园、国家湿地公园等多种保护地“帽子”重叠、空间范围不一致、保护目标冲突、实施政策不协调、政出多门、自然保护地不成体系等问题。

　　2019年，《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》通过，以国家公园为主体的自然保护地体系建设成为这一阶段我国生态文明体制改革一项重要的政治任务。国家开始调整、优化国家公园的试点方案，撤销了长城国家公园，增补了海南热带雨林国家公园。

　　但可以看出，我国重陆地、轻海洋，调整前后的试点方案中没有一个海洋类的国家公园。此外，试点方案中也没有跨国国家公园建设的安排。现实中，我国许多生态系统具有跨国属性，如珠穆朗玛峰。如何建设跨国国家公园进行自然生态系统保护，尚缺乏政策指向。

　　党的十九大以来，国家公园建设方案日趋科学合理。在这个时间点，国家启动第二次青藏科考。在科考过程中，我们推出了“青藏高原国家公园群”的概念和科学方案，旨在依托青藏高原独特的自然和人文景观，基于一系列自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的国家公园备选地组成具有全球影响的“国家公园群”。

　　从全国范围来看，基于在主体功能区研究的基础评价中对我国自然生态和社会经济发展格局的科学认识，我国大约有60%的区域生态重要性和生态脆弱性极高，承担着重要的生态安全屏障使命，但同时这些区域经济发展落后，人民生活较为贫困。在生态重要功能区的范围内，具备建设国家公园条件的区域，往往在自然景观、文化遗产等方面具有显著价值，具有发展生态旅游、科普教育、提升环境伦理的优势条件。

　　依托绿水青山，以国家公园为载体，转换为金山银山，无疑成为生态重要但相对贫困区域一次重要的可持续发展机遇、一条实现同步现代化的新路径，践行了习近平总书记所说的“生态是我们的宝贵资源和财富”的理念。

　　国家公园建设任重而道远

　　通过国家公园的试点和创建，尊重自然、顺应自然、保护自然的理念逐步树立。保护地整合取得成效，多头管理的现象明显改观，重要自然生态系统、濒危物种得到更严格、更充分的保护。

　　与此同时，探索了绿水青山转变为金山银山的实现路径。譬如三江源国家公园建立健全园区农牧民参与机制，鼓励引导并扶持农牧民从事生态保护、生态监测等工作，提供生态体验、环境教育等服务，让农牧民在参与公园建设、管理、服务中获得稳定长效收益。其中，仅一户一岗的生态管护公益岗位机制，就让园区农牧民户均年增收21600元。

　　然而，我国国家公园建设刚刚起步。同时，一些国家公园内居民众多、土地权属复杂，体制机制改革任务复杂、艰巨，任重而道远。

　　目前我国有关国家公园的认知存在两种偏差。一种是过分突出国家公园的保护功能，将公园的生态保护孤立化、绝对化。曾经有的国家公园规划方案中甚至出现过不给科学考察、科学观测站留建设空间的情况。这种认知偏差导致一些地方政府认为国家公园可能成为区域发展的障碍，从而畏惧甚至拒绝建设国家公园。另一种是过分强调国家公园的公园功能，将国家公园作为旅游休闲地的翻版，把国家公园视为“吸金”招牌，一些地方甚至自己命名国家公园，开展传统旅游活动。这种偏差给国家公园最宝贵的生态价值的持续利用带来了胁迫，甚至破坏。

　　国家公园还存在缺乏顶层设计和系统筹划的问题。比如，国家公园创建没有放在整个自然保护地体系中进行考虑。未来我国以国家公园为主体的自然保护地体系既包括国家公园，还包括自然保护区和各类自然公园。不统筹考虑各类自然保护地的优化调整，而单独、率先推进国家公园建设，不利于科学合理地营造多样化的生态空间，势必影响自然保护地体系的综合保护效果。

　　在具体设计规划中，没有将国家公园作为打造美丽国土的重要空间载体，进行多部门、综合性、长远的规划设计，只是交由某个专业部门的团队完成，就很难将国家公园的自然、社会、人文复杂系统整合起来，把国家公园与彰显其生态价值的多样性、合理开发旅游活动统筹起来，把国家公园建设与大的自然保护地体系以及优化国土空间整体格局的思路融合起来。

　　笔者认为，国家公园建设问题越复杂、战略性越突出，越需要科学研究做支持。未来，应进一步学习领会习近平生态文明思想，特别是以系统观念深入认知国家公园。着力建构国家公园基础数据库、科学方案以及后续科学监控体系，以体制机制打通生态保护、社区发展、自然游憩等链条，充分协调好国家公园区域和周边区域之间、不同类型国家公园之间，以及国家公园与其他自然保护地之间的关系，切实把国家公园打造成为我国生态文明建设一张亮丽的名片。

　　（作者系中国科学院地理科学与资源所研究员、国家公园体制试点工作专家组成员）