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美国退出《巴黎协定》:带来负面冲击还是正向效应?

来源:科技日报2017-11-17 08:44

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  知识分子

  潘家华

  气候变化问题,因科学事实而缘起,因国家利益而纷争,因国际政治而彷徨。特朗普宣布退出《巴黎协定》,其实不会对“巴黎气候进程”带来颠覆性的破坏,反而可能有助于增进国际气候进程的其他引领者、中坚者、协力者和参与者的共识,强化立场。

  从《巴黎协定》所规定的“巴黎机制”看,其特点在于“稳”,没有急于求成的强制目标,没有针对不作为的惩罚要求。其远景目标是:相对于工业革命前不高于2℃,并探讨不高于1.5℃的可能性;中期目标是:在21世纪下半叶实现温室气体净零排放;近期目标是尽早实现温室气体排放峰值。

  可见,《巴黎协定》的目标明确,但实现时间是有弹性的。各缔约方没有法律约束性的承诺,只有自主决定的贡献。因而,《巴黎协定》从执行层面上讲,似乎不存在“存”“废”问题,从这一意义上讲,“巴黎气候进程”不可能逆转。

  国际社会看重美国,希望美国能够担当起“带头大哥”的作用,推进“巴黎气候进程”;对于特朗普宣布退出《巴黎协定》,人们普遍表现出失望、无奈、困惑,甚至愤怒,但人们所担心的5个负面影响也正是5个正能量所在,对推动《巴黎协定》更加有力。

  担心之一:国际政治意愿要动摇?

  尽管美国在《巴黎协定》排放格局中的地位相对于“京都时期”有所弱化,但还是历史累积的温室气体第一排放大国,当前乃至于今后相当长一段时期的第二排放大国。美国在经济上和军事上的绝对强势地位,美国的技术优势,在全球处于总体领先地位。因此一旦美国动摇,人们自然认为这是全球应对气候变化国际政治意愿的弱化。

  2014年,北京APEC会议期间,中美两国政府发表联合声明,随后在2015年纽约联合国峰会上,中美两国元首再度发表联合声明,强力推进《巴黎协定》的达成;2016年9月,中美两国首脑在杭州20国集团(G20)峰会期间,共同向联合国秘书长递交批准文书,促成《巴黎协定》的生效实施。

  在气候变化谈判中,美国是“伞形集团” 的“首席代表”,那么“伞形集团”其他成员国(如日本、澳大利亚、加拿大)是否也会如同“京都气候进程”一样,步美国后尘?

  在2017年5月的G7峰会、6月的G20峰会上,关于气候变化和《巴黎协定》,与会国形成泾渭分明的6对1、19对1格局,美国的“特立独行”,并没得到任何“盟友”的点赞和参与,表明美国退出的孤立和世界团结推进“巴黎气候进程”的状况。

  担心之二:资金会出现大缺口?

  应对气候变化需要资金,广大的发展中国家,尤其是欠发达国家、内陆发展中国家和小岛屿发展中国家,发展水平低,气候脆弱性强,资金内生能力弱,资金对外依存度大。一旦美国退出,《巴黎协定》所预期的全球应对气候变化的资金缺口,必将阻碍“巴黎气候进程”。

  这一担心是现实的,然而换一种视角会发现,资金并没有那么重要。

  1992年巴西里约联合国环境与发展大会上,发达国家表示其国际发展援助支出不低于其国内生产总值的0.7%。事实上,除了极少数经济体量较小的北欧国家外,体量较大的发达国家没有一个兑现其政治承诺。

  中国实现联合国千年发展目标,并没有依靠多少援助。而且,即使是气候变化资金承诺兑现,也不可能满足发展中国家的巨额需求。特朗普的退出,正好给了犯有“资金依赖症”的国家一记猛棍,使他们开始认同“丢掉幻想,脚踏实地,撸起袖子,行动起来”。

  担心之三:美国不作为了?

  美国经济体量大、人均碳排放高,如果不采取减排行动,必然会对“巴黎目标”产生巨大的负面影响。特朗普不仅拒绝提供支持国际应对气候变化的资金,对国内也废除了许多减排的政策,减少了经费支出。影响是显然的。

  然而,如果实际考察美国的历史与现实,担心自会消解。从历史而言,美国退出《京都议定书》后,仍然在低碳道路上前行,总量和人均水平均处于下降通道。美国从1990年代的人均碳排放二氧化碳超过20吨/年,减少到2016年的人均不足16吨/年,这一趋势不会因为某些政策调整而终止。

  从现实而言,低碳是大势所趋,是竞争力所在。美国的地方政府和企业部门不可能主动放弃其优势的竞争地位。特朗普宣布退出《巴黎协定》以来,许多美国地方政府和企业表示仍会继续低碳行动。

  担心之四:低碳技术发展步子会慢下来?

  研发投入具有时滞效应,也具有不确定性。因而,许多国家拿出一定比例的财政预算补贴。例如风电、光伏发电的上网电价、纯电动汽车的补贴、低碳建筑的政策优惠等。如果美国联邦政府削减支持研发的财政投入,则可能滞缓低碳技术的演进。

  但从某种角度上,政府的财政投入多“有心栽花花不开”,而企业的自主研发则“无意插柳柳成荫”。美国的特斯拉纯电动汽车,并不是靠政府财政研发投入推出的。《巴黎协定》目标所给出的巨大市场预期,已经形成一只巨大的“看不见的手”,指挥着投资商、企业家和社会,大力投入低碳技术。

  担心之五:气候治理没有“带头大哥”了?

  人们在意美国,是因为美国的强势。但是这种格局在变化,美国的能源消费处在下降通道。

  世界能源的消费格局中,美国从1970年代占世界总量的29%下降到现在的16%;美国占世界总产出的份额,也从1960年代的40%下降到2016年的25%左右。

  而同期能源消费占比,中国则从7%上升到23%,占世界总产出的比重也从不足5%提升到16%左右。新兴经济体在世界的地位,处于上升通道。这样,不论中国、印度等新兴经济体是否已做好准备,都被推到了全球治理的前台。

  中国、印度等新兴经济体虽不可能取代美国,但与欧盟和其他发展中国家一起,也会表现出责任担当,不会让“巴黎气候进程”停滞不前,更不会自行终止。针对特朗普要重新谈判的姿态,欧盟主要国家领导人一口回绝。因而,国际气候治理架构会进一步强化而不是弱化。

  中国的角色:积极引领,有限担当

  国际社会包括美国官方在内,都有一种声音呼唤中国填补美国退出留下的空缺,中国国内也认为美国退出给了中国机会,中国应担当全球气候治理领导者的角色。而笔者认为,中国应发挥“积极引领,有限担当”的角色。

  中国不具备“超级大国”的地位和思维,但是立场坚定,贡献有力,走在前面,具有引领者地位。中国的领导者地位不会是去主导,更不会寻求垄断。即使是经济、政治、军事具有垄断和主导地位的国家,在国际事务中没有也不可能承诺资金、技术和“大跃进”式的减排目标,中国没有这个能力,也没有必要在资金、技术上填补美国退出留下的空缺。

  中国作为气候进程引领地位的领导力,可以借鉴美国,授之以道为要,授之以渔次之,授之以鱼再次。授之以道,主要是开导转观念、转方式、自主创新。关键是价值理念和市场机制的构建。即使对于发达国家,《巴黎协定》也没有明确规定有法律约束意义的“绝对”担当。不论是减排目标还是资金贡献,不仅具有资源属性,而且具有市场属性。例如资金,就包括了私营企业的参与和贡献。

  推进“巴黎气候进程”,中国的引领地位不可或缺,但也不可急于求成,只能有限担当,顺势作为。

  (本文转载自《中国科学院院刊》微信公众号,改编自该刊2017年第9期《负面冲击 正向效应——美国总统特朗普宣布退出<巴黎协定>的影响分析》。作者系中国社会科学院城市发展与环境研究所所长)

[ 责编:宋雅娟 ]
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